Imesi a los plaguicidas: lo conceptual, las capacidades del MA y las alternativas
Cuestionar el impuesto por “aumentar costos” o por supuesta ineficacia no es la crítica más sólida: los impuestos ambientales se introducen para que aumenten los costos de la actividad y desestimular su uso.
Marcelo Caffera y Juan Ignacio Briozzo
El proyecto de ley de presupuesto recientemente presentado por el gobierno al parlamento incluye un artículo (468) que propone gravar con el Imesi a las “sustancias activas… utilizadas en productos fitosanitarios comprendidos (sic) en las Categorías 1a [‘sumamente’ peligrosos según la OMS (2020, p. 6)] o 1b [‘muy’ peligrosos según la OMS (2020, p. 6)]…”.
El Imesi gravará las mencionadas sustancias o los productos que las contienen con un monto fijo por kilo o litro de la sustancia. Su valor máximo será UI 25 (veinticinco unidades indexadas) por litro o kilogramo de sustancia activa. El artículo faculta “… al Poder Ejecutivo a fijar montos diferenciales para las distintas sustancias activas… considerando criterios de peligrosidad para la salud humana y el ambiente…”.
En su comparecencia del 17 se setiembre ante la Comisión de Presupuestos Integrada con la de Hacienda (Versión taquigráfica N°251 de 2025), Alejandro Nario sostiene que el instrumento se introduce con el objetivo específico de “desestimular el uso de los principios activos de mayor toxicidad” para “proteger la salud de los trabajadores y el ambiente”.
Rafael Ferber, presidente de la Asociación Rural del Uruguay (ARU), en una entrevista a Verde News el 11/9/25, centró sus comentarios al artículo en la necesidad de mejorar su redacción. (Punto que también hicieron las cámaras que agrupan a los oferentes de estos productos). La ARU comunicó al gobierno que está “terminantemente en contra”, “así como está redactada”. También manifestó que los productores prefieren tener un producto más caro disponible a que se prohíba su uso y que la tasa máxima (25 UI/litro o kg) es superior al precio de los productos en algunos casos.
¿Qué sabemos sobre el efecto de esta medida? Si repasamos la evidencia de los casos históricos —Suecia (1984), Dinamarca (1996), Noruega (1999), Francia (2000)—, podemos concluir que la implementación de los impuestos (con diferencias en bases imponibles, montos y en algunos casos, con otras medidas) se asocia a la sustitución paulatina de las sustancias peligrosas por alternativas menos peligrosos.
¿Qué se puede decir hoy sobre esta medida?
1. Desde el punto de vista conceptual, el impuesto no admite muchos argumentos en contra, por el momento.
En primer lugar, los plaguicidas y materias activas para elaborar fitosanitarios están exonerados de IVA como “insumos agropecuarios” (art. 39 del Dec. 220/998 y listas que actualiza MGAP). Es decir, con relación a otros bienes y servicios, tienen un tratamiento favorable que no se lleva muy bien conceptualmente con las externalidades negativas que ocasionan. Un impuesto como el Imesi, hará que los usuarios de estas sustancias internalicen estos costos que su uso impone a terceros. Como el Imesi incrementará el precio de los plaguicidas peligrosos en el corto plazo, incentivará adicionalmente a los usuarios a ser más eficientes en su uso o a sustituirlo por otros menos peligrosos que, con el Imesi a los primeros, pasen a ser más baratos en términos relativos.
Por supuesto, el Imesi también incrementa la recaudación en el corto plazo. Y eso da lugar a una discusión política en cuanto a cuál es el verdadero objetivo del gobierno, si ambiental o recaudatorio. Esta discusión no tiene solución (aunque como se verá más abajo, el gobierno puede hacer cosas para hacer más creíble el motivo ambiental).
Ahora —y es un ahora grande— todos estos efectos dependen de la cuantía del impuesto, de la disponibilidad de sustitutos y de la eficiencia en el uso actual de los plaguicidas (además, por supuesto, del control de la DGI de su pago y del control del mercado ilegal). El cálculo del Imesi es uno de los puntos donde se encuentra el demonio. Nario adelantó en su comparecencia en el parlamento que la reglamentación del artículo se hará con el sector productivo. Este debe poner el ojo aquí.
2. Sobre los cálculos y las capacidades del MA: Idealmente, el Ministerio de Ambiente debería estimar, para cada sustancia, su demanda (los costos de disminuir su uso) y el valor monetario de los daños. Lo primero requeriría saber cuál es la mejor combinación de insumo, técnicas y tecnologías de producción y abatimiento de todos los sectores que usan la sustancia cuestión, y sus costos. Como si esto fuera poco, debería estimar el valor físico y económico de los daños, lo que requiere medir la concentración del contaminante en el ambiente, la exposición de todos los afectados, los efectos de esta exposición en la salud y cuánto valoran los afectados dichos efectos.
El MA no puede hacer estos cálculos. No tiene las capacidades mínimas para hacerlo, porque históricamente eligió no invertir en capacidades para el análisis económico de la política ambiental. Debería contratar consultores, algo que resulta costoso y lleva tiempo.
Sin embargo, no es necesario. El MA puede “olvidarse” de los cálculos de los daños y apuntar a lograr una determinada concentración máxima de los residuos fitosanitarios en el ambiente (como las que están incluidas en la propuesta de modificación del Decreto 253/79 del Grupo GESTA-Agua). Ello requiere de todas maneras medir la concentración de la sustancia en una muestra representativa de sitios y estimar la demanda de estos productos. O al menos estimar la elasticidad precio, para fijar el monto que logre la calidad ambiental buscada. Al respecto, Guerrero (2024) simuló una política fiscal sobre plaguicidas con un Imesi específico por kilogramo de sustancia activa con dos alícuotas: US$ 4/kg para plaguicidas altamente peligrosos (PAP) y US$ 2/kg para no-PAP. Sin datos a nivel de finca, estimó elasticidades-precio de la demanda usando importaciones 2014–2022. Las estimaciones de Guerrero indican que las cantidades utilizadas podrían disminuir significativamente con un impuesto igual al máximo planteado por el artículo 468. Dado que no encontró evidencia de sustitución entre los más peligrosos y los menos peligrosos, o los bioinsumos, Guerrero sostiene que una posible explicación de lo alto de las elasticidades sería la sobreutilización; esto es, que los productores podrían alcanzar los mismos rendimientos con aplicación más bajas. Hay algo de evidencia al respecto. Que coincide con la evidencia para fósforo en la cuenca del Río Santa Lucía.
Una alternativa menos demandante aún para el MA sería establecer un mecanismo de ajuste anual del Imesi en función de la calidad ambiental que arrojen los monitoreos: si la calidad ambiental no mejora, subir el impuesto, si la calidad ambiental supera la buscada, bajarlo. Algo que se hace en Colombia o Costa Rica desde fines de los 90, principios de los 2000 (con otros contaminantes). Ello requiere definir puntos de muestreo e incluir el mecanismo en el decreto reglamentario. Las desventajas: será injusto con algunos productores ubicados fuera de tramos de los cursos de agua o sitios donde haya mucha concentración de las sustancias en el ambiente.
3. Aceptación: Otro lugar donde se encuentra el demonio es en la economía política de los impuestos: a la mayoría de la gente no le gusta pagar impuestos y se opone. Aquí se pueden hacer al menos dos cosas. La primera es exonerar del pago del impuesto a los productores cuyas cantidades compradas por hectárea sean menores a un umbral recomendable a definir por el gobierno (habrá que cruzar datos con las declaraciones juradas en los planes de uso y manejo de suelos, para saber qué y cuánto va a producir cada uno, en qué superficie). O exonerarlos de otros impuestos neutros al asunto. En cuanto a la segunda, la evidencia muestra una y otra vez que, en el caso de los impuestos ambientales, los que el destino preferido de los regulados, por lo general, es la financiación de las alternativas. En este caso, los componentes activos menos dañinos o los bioinsumos, en caso de existir.
Por último, cabe mencionar dos alternativas al Imesi que en principio podrían cumplir el mismo objetivo. Una es la de subsidiar el uso de alternativas con menores impactos ambientales. Otra es topear el mercado de los PAP. Es decir, fijar un límite de importación y una regla de asignación inicial o cupo exonerado de uso (l/ha). Requiere el mismo esfuerzo de fiscalización que el Imesi. Pero es más barato para los productores. La primera de las alternativas genera costo fiscal, más que recaudación. La segunda, no genera recaudación para el Estado. Pero eso no debería ser un problema si el interés es el ambiental y el objetivo es disminuir el uso.
Como conclusión, entendemos que la redacción del art. 468 quizás fue víctima de “los tiempos del presupuesto”. Quizás tuvo también el objetivo de no ser “diluida” como herramienta de negociación, a la espera de los reclamos y el diálogo. Las alternativas que se podrían haber tenido en cuenta si se hubiera contado con más tiempo y capacidad, están comentadas brevemente arriba. Como también dice arriba, cuestionar el impuesto por “aumentar costos” o por supuesta ineficacia no es la crítica más sólida: los impuestos ambientales se introducen para que aumenten los costos de la actividad que se quiere disminuir y así se desestimule, con el argumento de que se internalizan los costos que la contaminación por plaguicidas impone en terceros. El debate más pertinente pasa por cómo se calcula, con qué datos, más que si es conceptualmente correcto implementarlo. Sin embargo, el gobierno tiene alternativas para mandar la misma señal de precio sin aumentar tanto los costos de los productores. Sobre este tema, las alternativas de arriba también dan alternativas que se podrían discutir.
- Los autores: Marcelo Caffera es Doctor en Economía de los Recursos Naturales y Profesor, Universidad de Montevideo; Juan Ignacio Briozzo es Licenciado en Economía. Asistente de investigación, Universidad de Montevideo.