ESCRIBE ALEJANDRO SÁNCHEZ
Opinión | El veto a la regulación del sector forestal
El documento del Ejecutivo que observa todo el proyecto de ley forestal se estructura sobre la base de argumentos jurídicos que no son tales.El documento del Poder Ejecutivo que observa la totalidad del proyecto de ley forestal se estructura sobre la base de argumentos jurídicos que no son tales, sino que pretenden disimular razones que son políticas.
El primer fundamento para el veto refiere a que el Poder Ejecutivo tendría el “cometido esencial” de fijar y además conducir políticas sectoriales, quedando incluida en el ámbito de su competencia desde su diseño hasta su ejecución. Un error jurídico.
Primero, no existen límites en cuanto a las materias que puede regular por ley el Poder Legislativo. Sin perjuicio de lo que es materia constitucional ?que solo le corresponde al Poder Constituyente?, el único límite que tiene el Poder Legislativo es respecto a la iniciativa, porque en definitiva la ley indefectiblemente termina siendo aprobada por el Parlamento.
Segundo, decir que el Poder Ejecutivo es quien diseña y a su vez ejecuta las grandes políticas sectoriales supone una manifiesta confusión sobre cuál es la organización de nuestro Estado Constitucional de Derecho, y encierra una vocación en exceso centralista, que nuestra Constitución repele. El Poder Legislativo no sólo tiene competencia constitucional para diseñar las políticas sectoriales en materia de forestación, y en cualquier otra, sino que es el ámbito deliberativo más adecuado a la racionalidad de un Estado democrático como el uruguayo. La responsabilidad que nuestra Constitución le reserva al Poder Ejecutivo es, valga la redundancia, de ejecutor o conductor de esas políticas definidas por el Legislativo.
Tercero, el Poder Ejecutivo actual parece olvidar que la primera política sectorial en materia forestal fue establecida por ley, la Ley Nº 15.939, de 28 de diciembre de 1987, y no por un Decreto del Poder Ejecutivo. La confusión en la que incurre supone el desconocimiento ?ni más ni menos que de parte de quienes gobiernan? de las bases de nuestro sistema de gobierno democrático republicano y del Principio de separación de poderes, tan caros para nuestro Estado.
El segundo fundamento del veto puede sintetizarse del siguiente modo: este proyecto de ley establece un límite a la libertad económica, al derecho de la propiedad, a la libre empresa y comercio ?refiriendo a los Artículos 7, 10, 32, 36 de la Constitución?, lo que afectaría el principio de seguridad jurídica y podría generar responsabilidades para el Estado frente a quienes han invertido en el país, o frente a quienes han planeado hacerlo en el marco de los tratados de promoción y protección de inversiones. La afirmación parte de una premisa propia del liberalismo económico decimonónico: la libertad económica absoluta, a cuyo respecto toda intervención del Estado era vista como una interferencia a un orden que era considerado natural. Sobre esa premisa se erige la idea, que subyace en el documento del Poder Ejecutivo, de que los derechos a la propiedad, libre empresa y libre comercio ?Artículos 32 y 36 de la Constitución? no serían susceptibles de limitación.
¿Quién sino el Parlamento ?el Poder más representativo del sistema de gobierno republicano democrático? puede proponer estos cambios? ¿Debe un país quedar atado a la estrategia política fijada hace 35 años por los legisladores de la época, en función del principio de seguridad jurídica? Lo que era una necesidad de estímulo y promoción de esta actividad en 1987, hoy ha mutado a la necesidad de una regulación razonable dado su crecimiento exponencial y de compatibilizar con otras actividades estratégicamente relevantes para el país. Ante esa realidad, el Parlamento de la República tiene fundamentos razonablemente válidos ?compatibles o no, pero los tiene, que es lo esencial en estos casos como veremos? para replantearse aspectos de la legislación forestal.
La necesidad de regular
El avance de los cultivos forestales sobre campos con aptitudes agrícola ganaderas obliga al Estado a legislar en este sentido y regular el desarrollo de esta actividad, ya que está afectando otras zonas y sectores productivos de nuestro país. Luego del retiro de las exoneraciones fiscales a las empresas forestales, medidas tomadas por los gobiernos frenteamplistas, las mismas han definido, para reducir los costos de sus fletes, cultivar cerca de sus plantas procesadoras, en áreas que no son de prioridad forestal. Esta situación ha generado consecuencias negativas a nivel social, productivo y ambiental.
El proyecto de ley “Regulación de suelos de prioridad forestal” aprobado por el Parlamento el pasado 15 de diciembre busca, por un lado, proteger a los pequeños y medianos productores y sus familias, que radican en las zonas rurales, así como también preservar sus actividades, ya sean agrícolas, lecheras o ganaderas como forma de apostar a la producción de alimentos y garantizar al país soberanía alimentaria. Por otro lado, busca también preservar nuestro ecosistema (pastizales, no bosques de eucaliptus) y mitigar los impactos ambientales que los cultivos forestales ocasionan.
Es sabido que el gobierno nunca estuvo de acuerdo con este proyecto presentado por Cabildo Abierto. El Poder Ejecutivo intentó frenar la votación con un decreto firmado a último momento, el 13 de diciembre, argumentando que no era necesario legislar, ya que considera que el sector queda regulado con las disposiciones que él mismo establece. Si bien, la solicitud del ministro de Medio Ambiente de ser recibido por la Comisión de Ganadería del Senado retrasó la votación, no consiguió evitar su aprobación.
La ley aprobada no va en contra de la forestación ni la prohíbe, sólo regula los cultivos forestales a futuro, no afecta ni las plantaciones actuales ni las plantas de celulosa que están instaladas en el país ni la tercera, que está en construcción. Lo que busca la ley es ordenar el desarrollo de la actividad. Como expresa la exposición de motivos: “Uruguay posee una superficie de 16,5 millones de hectáreas. La superficie forestada en el país supera actualmente 1.100.000 hectáreas, es decir un 7 % del territorio nacional y aproximadamente el 80 % de la producción de árboles se destina a la producción de pasta de celulosa en base a la producción de eucaliptos. La superficie forestada en la actualidad, según lo manifestado por distintos actores de la cadena forestal, es suficiente para proveer de materia prima a las dos plantas de producción de celulosa activas y a la tercera planta en construcción.”
En su artículo 2, la ley establece que: “La superficie total de bosques de rendimiento y generales en todo el país, no podrá superar el 10% (diez por ciento) de la superficie nacional bajo explotación agropecuaria definida en el Censo General Agropecuario.” Esta redacción garantiza que pueden plantarse cerca de 500.000 héctareas más. En los últimos 15 años de gobiernos frenteamplistas se plantaron 300.000 hectáreas. Por tanto, no existe ninguna limitación a la forestación actual ni pérdida de seguridad jurídica.
A más de 30 años del comienzo de la forestación en nuestro país, el crecimiento del sector es una realidad. Es una política exitosa, fruto de la intervención del Estado en su intento de diversificar el abanico productivo. En la actualidad y gracias a diversas investigaciones sobre aspectos sociales, ambientales y agronómicos del modelo forestal que fueron presentadas en el Parlamento por el Grupo Interdisciplinario de la UDELAR, Movus, Movimiento por un Uruguay Sustentable, Redes-Amigos de la Tierra, entre otros, se puede afirmar que los cultivos forestales, es decir, la plantación de bosques de eucaliptus en nuestros suelos, llamados pastizales, generan externalidades negativas desde el punto de vista del ambiente. Porque la plantación de los “bosques de rendimiento” en nuestras praderas autóctonas provocan déficits hídricos, acidificación de los suelos, debilitamiento de nutrientes de la tierra, entre otros efectos negativos.
Recordemos que desde 1994 al 2005 se plantaron 780.000 hectáreas de cultivos forestales sin estudio de impacto ambiental por haberse aprobado por parte del Poder Ejecutivo el decreto 349, que en su artículo 2 numeral 26 excluye de esta obligación a la forestación de más de 100 hectáreas de bosque de rendimiento.
El Estado debe legislar sobre estos impactos ambientales. Porque los Estados representan a toda la sociedad, la actual, pero también tiene responsabilidad de velar por el cuidado del ambiente de quienes van a vivir en el futuro y que no pueden decidir hoy. El camino correcto es que el Estado regule y establezca prohibiciones y orientaciones con criterios de defensa de los intereses del país y sus habitantes. Más aún, Uruguay ha comprometido metas en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible con las Nacionales Unidas los cuales serán evaluados a nivel internacional.
Volviendo al decreto del Poder Ejecutivo firmado el 13 de diciembre de 2021, es necesario decir que establece mayores exigencias a los nuevos proyectos forestales, exige cumplir con mayores estándares de calidad ambiental y nosotros compartimos esa visión. Lo que no compartimos es que propone abandonar el uso del Índice Coneat para medir la productividad de los suelos. Índice que ha tenido modificaciones con el paso del tiempo y ha demostrado ser muy útil, inclusive sirve para definir el valor de la tierra como también sus posibilidades productivas.
El Poder Ejecutivo estableció que comience a utilizarse otro índice, el USDA, referido a la erosión del suelo. Pero Uruguay no tiene una cartografía del país con este índice, como sí lo tiene con el índice Coneat. Si bien el Ministerio de Ganadería viene trabajando en esta cartografía, hoy no puede ser utilizado porque no tenemos evaluado todo el territorio nacional, por tanto genera dificultades a la hora de valorar la calidad de los suelos. Por lo tanto, en la actual situación existe el riesgo de poder forestar tierras destinadas a la agricultura o a la lechería.
Vale repetir que una vez que se retiraron los beneficios fiscales para la forestación, la presión por acercar los campos a las plantas de celulosa creció porque los fletes rondan el 60% de los costos de la industria. Por tanto, a las plantas procesadoras no les conviene plantar en suelos de prioridad forestal, sino que les conviene plantar cerca de su planta. Una prueba de ello se recoge en la exposición de motivos de la ley aprobada: “Tal es el caso de departamentos como Colonia en donde el 82 % de la forestación se ha efectuado fuera de suelos de prioridad forestal; Durazno en donde el 81 % de la forestación se encuentra en suelos que no son de prioridad forestal; Soriano en donde el 46 % se ha forestado fuera de suelos de prioridad forestal, o San José en donde se ha forestado fuera de suelos de prioridad forestal el 78 %. Del total de lo forestado al momento, aproximadamente unas 300 mil hectáreas se han forestado fuera de suelos de prioridad forestal, aún habiendo 4 millones de hectáreas determinadas de prioridad forestal.“
Esta necesidad pone en riesgo la cuenca lechera del Uruguay, que está ubicada en los departamentos de Florida, San José y Colonia, básicamente, los pequeños productores de esta cuenca ven desplazada su actividad entre otras cosas por el hecho de que sube el precio de las tierras que ellos arriendan. El 50% de los tamberos son arrendatarios. La nueva categorización de los suelos que establece el decreto del 13 de diciembre, permite que tierras de la cuenca lechera, clasificadas del tipo 5.02B podrán ser cultivos forestales hasta en un máximo de 200.000 hectáreas. Mientras que el proyecto aprobado preserva estos suelos impidiendo los cultivos forestales en ellos.
Durante los gobiernos del Frente Amplio, se aprobaron diversas leyes que regularon la actividad forestal. En reiteradas oportunidades, se legisló para retirar las distintas exoneraciones fiscales con las que contaban las empresas del sector. En el 2005, se obligó a los cultivos forestales mayores de 100 hectáreas a presentar informes del impacto ambiental. En el 2008, se aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, que estableció la rotación de cultivos en los distintos suelos y también en el 2017, se votó la Aprobación de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible que facultó a las intendencias departamentales a establecer directrices de ordenamiento territorial en sus territorios. Hoy nuevamente nos encontramos discutiendo sobre este tema, que es clave para el futuro de nuestro país: la política del uso del suelo.
Para terminar, entiendo que el veto fue un error, que denota una incongruencia. Porque el Presidente en sus tareas como legislador y como candidato a la presidencia recorrió el país y conversó con diversos productores familiares, productores de la cuenca lechera, culpando a la forestación de la pérdida de sus tierras. Él se comprometió ante ellos a frenar la plantación de eucaliptos en suelos destinados a la producción de alimentos.
Me pregunto: ¿qué le dirá el presidente al Movimiento Un Solo Uruguay siendo que lo apoyaron creyendo que los defendería? Porque ellos están de acuerdo con el proyecto de ley, así lo expresaron en su visita al Parlamento. El Presidente y el Partido Nacional durante la campaña electoral, a lo largo y ancho del interior del país, plantearon su actitud de defensa de la producción familiar. Hoy están a favor del veto al proyecto de ley que limita la forestación.
*Asesoramiento jurídico a cargo del Dr. Luis Freitas