Revés judicial: El TCA vuelve a fallar en contra de Montecon
Desestima los planteos de la empresa y descarta la vía de Defensa de la Competencia para cuestionar la política portuaria.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) dictó una nueva sentencia adversa a Montecon, al desestimar la acción de nulidad presentada contra la resolución del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que había revocado una actuación de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC).
Se trata del segundo fallo del TCA que rechaza los planteos de la empresa en relación con el régimen portuario vigente, esta vez dejando en claro que la política portuaria y los decretos que la instrumentan no pueden ser cuestionados por la vía de la defensa de la competencia, sino exclusivamente mediante acciones de nulidad ante el propio Tribunal.
La sentencia, identificada como N.º 708, fue dictada el 17 de diciembre de 2025 y tuvo como ministro redactor al doctor Alberto Reyes. El Tribunal resolvió por unanimidad confirmar el acto administrativo impugnado y rechazar la pretensión de la empresa accionante, sin imponer sanciones procesales específicas.
El origen del conflicto
El caso tiene su origen en una denuncia presentada por Montecon ante la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia en setiembre de 2021. En esa instancia, la empresa cuestionó el régimen surgido del acuerdo celebrado entre el Estado uruguayo y el consorcio Terminal Cuenca del Plata (TCP), así como los decretos 114 y 115 de 2021, que instrumentaron ese entendimiento y redefinieron el marco operativo del Puerto de Montevideo.
Montecon sostuvo que dicho régimen configuraba prácticas anticompetitivas, con efectos de exclusión del mercado y consolidación de un monopolio de facto en los servicios de carga y descarga de contenedores. En febrero de 2022, la CPDC declaró pertinente la denuncia, aunque no hizo lugar al cese preventivo ni a medidas cautelares.
Esa decisión fue recurrida por las empresas involucradas y, posteriormente, el MEF revocó la resolución de la Comisión, al entender que el organismo carecía de competencia para investigar una denuncia que, en los hechos, cuestionaba decisiones de política pública adoptadas por el Poder Ejecutivo. Contra esa resolución del MEF, Montecon promovió una acción de nulidad ante el TCA, dando lugar al proceso que culminó con la sentencia ahora conocida.
La posición del Tribunal
En su análisis, el TCA fue categórico al señalar que el objeto real de la denuncia no eran prácticas de mercado, sino la validez jurídica y legitimidad de actos administrativos, concretamente los decretos dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus potestades legales.
“El fondo del asunto refiere a dilucidar si la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia tiene competencia para investigar lo denunciado y su vinculación con la legitimidad o no de los decretos”, señala la sentencia. Y la respuesta del Tribunal fue negativa.
Según el fallo, la Ley N.º 18.159, que regula la defensa de la libre competencia, establece como principio general la aplicación de las reglas de competencia a todos los mercados, salvo las limitaciones establecidas por ley por razones de interés general. En ese sentido, el Tribunal recordó que la actividad portuaria está sometida a un régimen especial, regulado por la Ley de Puertos N.º 16.246, que asigna al Poder Ejecutivo la competencia para definir la política portuaria y controlar su ejecución.
El TCA subrayó que cuando el Estado actúa en ejercicio de prerrogativas excepcionales conferidas por ley, ese accionar queda excluido del control de la CPDC. Cualquier cuestionamiento sobre la legalidad de dichos actos debe canalizarse por la vía correspondiente: la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Defensa de la Competencia y política portuaria
Uno de los aspectos centrales del fallo es la delimitación de competencias entre la CPDC y el Poder Ejecutivo. El Tribunal sostuvo que la Comisión no puede intervenir cuando lo que se pretende es impugnar normas jurídicas o decisiones de política pública, ya que su función se limita a investigar y sancionar conductas o prácticas económicas desarrolladas por agentes de mercado.
En ese sentido, la sentencia afirma que admitir la intervención de la CPDC en este tipo de casos implicaría habilitarla a analizar la legalidad o constitucionalidad de actos administrativos, una potestad que corresponde exclusivamente al TCA.
El Tribunal recordó además su propia jurisprudencia, citando fallos anteriores en los que se estableció que en sectores regulados por organismos especializados —aunque no estén expresamente enumerados en la ley— la competencia en materia de regulación y control desplaza la aplicación directa del régimen general de defensa de la competencia.
Otro concepto relevante del fallo es la caracterización de la estrategia de Montecon como un intento de cuestionar los decretos por una “vía oblicua”. A juicio del Tribunal, la empresa buscó utilizar el procedimiento ante la CPDC para impugnar indirectamente decisiones que debían ser atacadas de forma directa mediante acciones de nulidad.
De hecho, el propio TCA señaló que Montecon ya había promovido otras acciones de nulidad contra los decretos 114 y 115, que tramitan en expedientes separados. Esa circunstancia refuerza, según el fallo, la conclusión de que la denuncia ante Defensa de la Competencia no era la vía idónea.
La sentencia también avala el accionar del Ministerio de Economía y Finanzas al revocar la resolución inicial de la CPDC. El Tribunal consideró que el MEF actuó dentro de su competencia jerárquica y que la resolución impugnada estuvo debidamente motivada.
La Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, recordó el fallo, es un órgano desconcentrado dentro del MEF, con autonomía técnica para sus resoluciones, pero sin potestades para revisar o invalidar actos administrativos dictados en el marco de políticas públicas sectoriales.
En estos casos, añadió el Tribunal, la eventual participación de la CPDC puede limitarse a emitir recomendaciones no vinculantes, sin capacidad sancionatoria ni de revisión normativa.